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Rénover
le droit de l'aménagement
Quelle est la pertinence des outils
opérationnels existants ? Dans quelle mesure le cadre juridique
actuel reste-t-il adapté au nouveau contexte de l'aménagement,
en France et en Europe ? Le développement du contrat peut-il
constituer une réponse crédible aux difficultés rencontrées
et à quelles conditions ? Partant d'une analyse fine des pratiques
mises en oeuvre par les aménageurs, cet Atelier proposera des
pistes d'évolution possible.
Le droit de l'aménagement est un droit
public fortement marqué historiquement par l'intervention de
l'État et l'exclusivité réservée aux collectivités publiques
dans l'initiative des projets d'aménagement.
La période de la reconstruction est caractérisée par une omniprésence
de l'État qui intervient activement à tous les stades du processus
de production.
La libération relative du marché de l'immobilier à partir des
années 1970 entraînera la mise en place de procédure plus partenariales
dites concertées, la ZAC va succéder à la ZUP.
Le développement dans les années 1980 d'un marché immobilier
très actif ainsi que la mise en place de la décentralisation
fait apparaître des formes nouvelles et diversifiées de partenariat,
la crise très grave des années 1990 va bloquer les adaptations
du droit de l'aménagement qui commençaient à être envisagées.
Au sortir de la crise immobilière et au moment où la relance
s'amorce, il a paru opportun de faire un bilan des démarches
partenariales dans le cadre du droit de l'aménagement afin d'identifier
les nouvelles adaptations qu'il serait souhaitable de lui apporter
pour le moderniser. Deux pistes paraissent pertinentes :
 Comment
promouvoir les pratiques contractuelles
Comment
rénover l'outil ZAC
Comment
maîtriser le contentieux
A. QUELLE EST LA POSITION DE NOTRE
DROIT DE L'URBANISME A L'EGARD DU CONTRAT ? COMMENT FAVORISER
LE DEVELOPPEMENT DE PRATIQUES CONTRACTUELLES ?
1. FONDAMENTALEMENT ORGANISE SUR UNE BASE REGLEMENTAIRE,
PLUS LARGEMENT DE PROCEDES UNILATERAUX, NOTRE DROIT DE L'URBANISME
CONSIDERE TRADITIONNELLEMENT LE CONTRAT AVEC UNE CERTAINE RETICENCE,
ET NE LUI CONSENT QU'UNE PLACE ASSEZ REDUITE.
1.1. Cela ne veut pas dire que le contrat ne figure pas
du tout dans la panoplie des outils de l'aménagement. On en
trouve bien des traductions dans un peu tous les champs de celui-ci.
On trouve des contrats par lesquels les acteurs publics de l'aménagement
(souvent l'État d'une part, des collectivités locales d'autre
part) ajustent leurs politiques : contrats de ville, contrats
relatifs aux OPAH, etc. On trouve des contrats qui se rapportent
à des questions de détermination des conditions d'usage des
sols : les conventions de mise à disposition des services de
l'État. On trouve aussi des contrats contribuant à la réalisation
des opérations, qu'ils soient des instruments particuliers de
leur réalisation (contrats d'acquisition foncière, marché de
travaux, cahiers des charges...), ou bien des contrats globaux
confiant la réalisation des opérations (concessions et conventions
d'aménagement). D'autres contrats, enfin, s'efforcent de régler
certaines retombées des opérations, qu'il s'agisse de la gestion
des équipements réalisés, ou de la gestion des contentieux (conventions
de mise à disposition, à nouveau, accords de désistement et
transactions).
1.2. Cela étant, la jurisprudence enferme tout de même
l'usage du procédé contractuel dans des limites assez étroites.
Le principe général dont elle s'inspire, et qui apparaît comme
une contrainte très lourde face au développement du mécanisme
contractuel, est celui selon lequel l'administration ne peut
pas contracter sur les pouvoirs qui lui sont reconnus par le
code de l'urbanisme. Ce principe a pour conséquence, entre autres,
qu'une collectivité ne peut pas s'engager à réaliser une opération
donnée, à modifier un document d'urbanisme dans un sens donné...
Il interdit aussi aux collectivités de s'entendre contractuellement
avec les constructeurs sur le montant des participations financières
mises à la charge de ces derniers.
2. LE CONTRAT SE DEVELOPPE POURTANT DANS LA PRATIQUE DE L'AMENAGEMENT,
ET L'ON NE PEUT QUE SOUHAITER LE VOIR SE DEVELOPPER DAVANTAGE.
2.1. Dans la pratique, les grands aménageurs sont de
plus en plus souvent conduits à conclure des conventions diverses,
en dehors de celles dont le code de l'urbanisme prévoit explicitement
la conclusion. Ou bien à user d'une manière innovatrice des
contrats dont le code de l'urbanisme admet explicitement la
conclusion. Sur le premier registre, on les voit par exemple
conclure des accords de coordination avec de grands partenaires
publics sur la mise en place de certains équipements, ou des
accords-cadres sur la maîtrise foncière, ou encore des protocoles
globaux d'accord sur l'articulation de leur politique avec celle
d'autres grands acteurs publics de l'aménagement, tout simplement
parfois les communes. Sur le second registre, on relève par
exemple une utilisation très ingénieuse des cahiers des charges
comme instrument de régulation de l'usage des sols partiellement
substitué au PAZ.
2.2. Le développement des pratiques contractuelles ne
peut qu'être souhaité pour diverses raisons, et notamment les
suivantes. L'organisation institutionnelle de l'aménagement
aujourd'hui est marqué par un profond morcellement des responsabilités.
Le contrat est nécessaire pour articuler les interventions d'acteurs
extrêmement nombreux. Le contrat est aussi un moyen d'introduire
de la souplesse, voire de l'efficacité, dans un système très
réglementaire qui n'est pas toujours très efficient, et qui
est en outre, comme on le sait, très vulnérable au contentieux.
Le contrat est également un moyen d'articuler l'action d'aménagement
dans le temps, alors qu'elle a de plus en plus tendance à être
fractionnée et changeante.
3. COMMENT EST-IL POSSIBLE DE DEVELOPPER LA PLACE DU CONTRAT
DANS LES TECHNIQUES DE NOTRE AMENAGEMENT ?
3.1. Il faut s'appuyer sur une certaine vision, et désamorcer
certaines objections courantes. Le contrat est un moyen de pilotage
des actions d'aménagement comme la réglementation et les mécanismes
d'autorisation : c'est-à-dire qu'il permet comme eux d'obtenir
un certain comportement de la part de certains acteurs, sous
la menace de sanctions juridiques. Si le droit de l'aménagement
est réticent à accepter son développement, c'est fondamentalement
parce que le contrat, créant une norme juridique particulière,
propre aux signataires, est suspect de s'éloigner du principe
d'égalité. On peut répondre que tout, ici est affaire de transparence
dans la négociation des contrats, et de publicité de leur contenu,
et de leur gestion.
3.2. Le législateur doit donc pouvoir être convaincu
de faire des ouvertures, si elles sont assorties de garanties
suffisantes de cette transparence. Quelles ouvertures précisément
? La discussion dans l'atelier pourra faire germer des propositions.
Certaines pistes paraissent spécialement pouvoir être suivies.
Celle des cahiers des charges dont le code de l'urbanisme pourrait
plus ouvertement admettre le rôle comme relais des PAZ. Celle
de conventions financières avec les propriétaires dont le terrain
n'est pas acquis dans les ZAC à maîtrise foncière partielle.
Celle de conventions avec les associations pour organiser la
concertation. Pourquoi pas, celle de conventions de non-recours
en matière de recours pour excès de pouvoir...
B. COMMENT RENOVER L'OUTIL ZAC.
Depuis près de 30 ans la ZAC constitue l'outil privilégié de
l'urbanisme opérationnel. De l'avis d'une grande majorité des
professionnels de l'aménagement il doit rester l'outil de référence.
A cet effet, il devrait être simplifiée et démocratisé.
1. SIMPLIFICATION
Cet objectif de simplification répond à plusieurs critiques
formulées à l'encontre des dispositifs en vigueur.
La multiplication des textes législatifs et réglementaires dans
une perspective additive et sédimentaire sans refonte globale
a beaucoup contribué à complexifier le droit de l'aménagement
et a fait perdre à la procédure de ZAC en souplesse, en universalité
et en pertinence opérationnelle.
1.1. Favoriser une plus grande souplesse de mise en oeuvre
du Code de l'Urbanisme.
* D'abord dans le niveau de précision exigé dans le règlement
du PAZ :
Une ZAC ayant une durée de vie opérationnelle de 15 à 20 ans
des règles trop détaillées, trop spécifiques devront être modifiées
à plusieurs reprises. A cet égard c'est moins le code de l'urbanisme
que certains documents non réglementaires (cf. guide des ZAC)
et des pratiques des services déconcentrés de l'État qui sont
en cause. En conséquence il faudrait revoir ces documents semi
officiels et inciter par circulaire les services de l'État et
des collectivités à recommander plus de souplesse.
* Ensuite la procédure de modification paraît excessivement
lourde par le parallélisme des formes qui est souhaité avec
la procédure initiale. Il faudrait revoir une différenciation
de procédure en fonction de l'importance de l'objet de la modification
; l'enquête publique n'étant pas nécessaire pour tout.
1.2. Redonner à la ZAC un rôle de procédure de référence
vis-à-vis de l'ensemble des projets qu'elle comporte. Il serait
souhaitable d'intégrer autant que faire se peut, les procédures
d'enquête Bouchardeau multiples et enquête loi sur l'eau dans
la procédure de réalisation de la ZAC.
1.3. Clarifier différentes parties de la rpocédure ou
des dossiers.
L'étape de la création est une étape ambiguë car :
* elle porte sur un dossier assez léger (programme et étude
d'impact) difficile à appréhender par lei public,
* elle fait l'objet d'une relation au public tronquée : la mise
à disposition. La vraie justification de cette étape est plus
d'ordre administratif que démocratique (passage de témoins entre
collectivité locale et aménageur concessionnaire). Aussi elle
ne devrait pas apparaître comme une étape obligée de la procédure
ordinaire en matière de ZAC.
Redéfinir clairement les équipements publics devant figurer
dans le " Programme des équipements publics de la ZAC et préciser
les critères distinguant infrastructures primaires et secondaires.
Par ailleurs redéfinir une procédure d'achèvement qui prenne
en compte toutes les conséquences d'une telle décision et dont
le déclenchement réponde à des critères objectifs.
2. DEMOCRATISATION
Elle s'applique aux étapes de la procédure qui correspondent
au dialogue instauré avec le public.
2.1. Au stade de la concertation
Deux améliorations paraissent utiles :
Préciser les modalités de concertation en précisant que cette
étape comporte au moins un débat public ; ce qui constitue la
garantie minimale de concertation correspondant à la volonté
du législateur.
Mieux définir l'objet de la concertation.
En effet la notion d'objectifs dans un périmètre est souvent
interprétée de façon très abstraite ce qui hypothèque un bon
échange avec un public qui a besoin de repères concrets.
2.2. Au stade de la réalisation.
* L'étude d'impact devrait être établie au stade du dossier
de réalisation car ce n'est qu'à ce stade que les études sont
suffisamment avancées pour que les différents impacts de la
ZAC puissent être correctement appréciés.
* De plus cette pièce essentielle du dossier doit être soumise
à enquête publique ce qui n'est pas le cas dans la procédure
de droit commun.
2.3. Au stade de l'achèvement.
Une nouvelle procédure d'achèvement devrait aussi donner lieu
à enquête publique en faisant :
* le constat des réalisations du programme au regard des prévisions
* le bilan des impacts constatés du projet réalisé
* le bilan financier à fin d'affaire
* l'état des rétrocessions des infrastructures secondaires.
C. MAITRISER LES CONTENTIEUX.
La multiplication des recours depuis une quinzaine d'années
a considérablement augmenté le risque des opérations d'aménagement
: risques de blocage, d'annulation, d'indemnités, incertitudes
sur le droit applicable, sur les délais de réalisation des projets.
Le développement de la quérulence est un fait de société, il
n'est pas propre au droit de l'aménagement, il faut donc agir
sur ses conséquences plutôt que sur le phénomène.
En conséquence
la maîtrise des contentieux est devenue une préoccupation majeure
des aménageurs ; à cet égard trois pistes de travail devraient
être approfondies :
* des procédures plus rigoureuses
* des délais de procédures plus courts
* des sanctions plus dissuasives contre les recours abusifs.
1. DES PROCEDURES CONTENTIEUSES PLUS RIGOUREUSES
Deux améliorations pourraient améliorer l'administration de
la justice administrative.
L'obligation pour les requérants de notifier, dans la période
où le recours est ouverte contre un acte administratif, l'ensemble
des motifs d'annulation invocable pour lui ; après cette date
aucun autre moyen ne sera pris en compte. Faute de quoi, tout
recours, même au contenu inconsistant, est aussitôt une vraie
menace de blocage du projet, ce qui fait peser sur tout constructeur
un aléa très difficile à apprécier.
Obligation pour le juge de se prononcer sur l'ensemble des moyens
invoqués par les requérants.
En effet la pratique consistant pour les tribunaux administratifs
à ne se prononcer que sur le moyen qui leur paraît déterminant,
a pour conséquence qu'après le jugement ainsi fondé, il y a
une incertitude sur la validité des autres moyens qui peuvent
être à nouveau invoqués contre une nouvelle décision qui n'aurait
pris en compte que le moyen sanctionné.
2. MAITRISE DES DELAIS
L'un des aspects les plus pénalisant d'un contentieux administratif
c'est à la fois sa longueur et l'incertitude qui pèse sur le
délai dans lequel un jugement sera rendu.
A cet égard deux améliorations seraient souhaitables :
* la généralisation de la procédure " à jour fixe "
* unifier les procédures d'urgence : le conseil des Ministres
a examiné le 17 Mars dernier un projet de loi dans ce sens.
Il paraît important que toutes les parties puissent invoquer
cette urgence.
3. SANCTION DES RECOURS ABUSIFS.
Deux types d'abus de recours sont à déplorer qui appellent des
sanctions différentes.
* Le recours systématique visant à entraver l'action d'une collectivité
publique ou la réalisation d'un projet d'intérêt général.
* Le recours visant à négocier une contrepartie financières
non justifiée par le préjudice du requérant, mais par le préjudice
pour le défendeur d'une procédure longue et unitaire.
Dans ces deux cas les sanctions devraient être alourdies.
* Dans le premier cas en prenant en compte les préjudices subis
par les défendeurs.
* Dans le second cas par une meilleure définition pénale du
délit.
 Bertrand
Ousset
DIRECTEUR-GENERAL ADJOINT D'EPA MARNE
- EPA FRANCE
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