| |
| |
      |
 |
Mieux
financer l'aménagement
Le constat aujourd'hui partagé est
que le financement de l'aménagement provenant en quasi-totalité
des recettes de charges foncières d'une opération, a correspondu
à une phase brève et exceptionnelle de notre histoire économique
récente (la fin des années 80).
Coïncidant avec le transfert des compétences
d'urbanisme opérationnel de l'Etat vers les collectivités locales,
cette période s'est avérée par la suite source de profondes
difficultés pour la grande majorité des opérations en cours.
De manière prospective, dès lors que se révèlent des cycles
conjoncturels affectant l'économie immobilière et que la contribution
des budgets des collectivités est insuffisante, la relance ou
l'ouverture d'opérations d'aménagement devient risquée, voire
impossible.
Ces difficultés sont accrues lorsqu'il s'agit de " refaire
la ville sur la ville ", c'est-à-dire de retraiter des espaces
urbains en déshérence pour en modifier l'organisation et l'usage
ou encore, d'intervenir sur des périmètres bâtis, habités, en
conduisant des opérations multi-sites nécessitant moins de viabilité
et d'équipements publics, mais davantage de gestion urbaine
et de gestion de projet. La complexité s'accroît encore avec
la présence de " dents creuses " ou la contiguïté de ces zones
à réhabiliter avec des espaces urbanisables aux franges du tissu
aggloméré. Ces différents cas de figures conduisent à combiner
dans une intervention une panoplie de procédures classiques,
ce qui questionne sur le recours systématique à l'outil ZAC,
très couramment utilisé par les collectivités locales.
Même si les extensions urbaines maîtrisées continuent à s'avérer
nécessaires, c'est dans le domaine de la restructuration qu'une
part importante des enjeux urbains réside pour la période à
venir (ce qui va y justifier une intervention accrue de
l'Etat pour favoriser des solutions, d'abord en offrant des
outils adaptés).
Il est primordial de remettre en question la notion même
de déficit d'opération. En effet, c'est la collectivité
qui souhaite la valorisation d'un secteur de son territoire
et qui doit donc en assumer les investissements clefs. La preuve
en est qu'en tissu urbain diffus, la création d'espaces verts,
financée sur budget communal, ne donne lieu à aucun bilan d'opération
et donc à aucun " déficit " ; pourquoi ce qui est valable pour
l'objet simple de l'espace vert, ne le serait-il plus dès lors
que l'aménagement devient complexe ? Ne serait-il pas plus sain
d'inverser la problématique et de considérer que l'opération
d'aménagement urbain est d'abord un investissement public, donc
une dépense publique, dépense dont le montant est généralement
réduit grâce à certaines recettes directes permises par la part
marchande du programme.
Ce raisonnement se justifie d'autant plus que ces opérations
apparemment " déficitaires " vont créer de la valeur indirecte
en évitant que s'aggravent les coûts sociaux, en irradiant en
terme d'image sur leur environnement, en générant à long terme
des plus-values immobilières ; cependant, l'échelle géographique
restreinte, l'étroite comptabilisation des produits, l'horizon
temporel de l'opération (de la ZAC en général), n'en permettent
pas l'appréhension. Le retour sur investissement, souvent bien
réel, n'est pas mesuré. Or, depuis la décentralisation, pour
les raisons évoquées d'emblée, les collectivités locales n'ont
pas suffisamment pris l'habitude d'inclure dans leur budget
d'investissement le coût de leur développement urbain. Les
chiffres mis en exergue par l'étude confiée par le Club à Victor
Chomentowski corroborent le désengagement des villes dans le
financement de leur aménagement de 1985 à 1995. Il en découle
un report du financement du maître d'ouvrage vers l'aménageur
en charge de tout ou partie des opérations à conduire sur le
territoire local. Or cet aménageur est confronté directement
aux promoteurs qui sont soumis aux lois du marché et se font
l'interprète des utilisateurs finaux. Si les programmes commercialisables
des opérations se situent sur des marchés insuffisamment porteurs,
celles-ci sont conduites à des impasses.
Les travaux de l'atelier portant sur les questions financières
de l'aménagement, embrasseront par conséquent les problèmes
plus spécifiques du financement des aménageurs, problèmes qui
diffèrent partiellement d'un statut à l'autre (EPA, SEM, collectivité).
L'atelier tentera plus précisément de répondre à cinq interrogations
majeures :
Quels acteurs
doivent supporter le coût des investissements lourds qui
conditionnent en amont la requalification d'un site et le retournement
de son image ? Et comment assurer la maîtrise et/ou le portage
d'un foncier cher ?
De nouvelles formes de partenariat entre
collectivités territoriales, et avec des partenaires privés
peuvent-elles être entrevues ?
Quels sont les moyens mobilisables et
à quelle échelle les mettre en œuvre pour sécuriser une opération
d'aménagement dans ses objectifs et sa durée ?
Quelle est la pertinence des " bilans
de ZAC " et des outils de gestion prévisionnelle utilisés par
les aménageurs ?
Peut-on transposer au secteur de l'aménagement
les techniques financières actuellement en usage dans l'immobilier
ou dans des univers économiques plus lointains ?
1. Comment assurer le financement des
investissements lourds et le portage du foncier ?
Cette question passe par l'identification initiale des investissements
lourds (et structurants) qui conditionnent la faisabilité de
l'opération ; ceux-ci participent de l'investissement global
de la collectivité sur la ville et constituent la contrepartie
des coûts économiques et sociaux auxquels conduirait l'abandon
de certains espaces urbains à leur déshérence. Aussi, le
repérage, le calibrage et le phasage de ces investissements
lourds qui seuls permettent d'espérer la bonne fin d'une opération
(ceux qui provoquent l'émergence d'une image positive du site),
ne devraient-ils pas conduire à identifier clairement leur
financement et, dans la plupart des cas, à les sortir par
avance du bilan de l'opération elle-même ? Il est remarquable
que le sauvetage de nombreuses ZAC en difficulté a récemment
conduit à des solutions ex-post de ce type. Cette démarche préalable
constituerait la première étape d'un chemin critique de management
et de suivi de l'opération.
D'une manière générale, la contribution de la collectivité initiatrice
de l'opération pourrait croître dès lors qu'elle n'apparaîtrait
plus comme une subvention d'équilibre servant à combler un "
trou financier ", mais comme un investissement d'intérêt général
pour cette collectivité. Ces dépenses pourraient alors être
effectuées en amont et viser au travers d'études, d'acquisitions
foncières, de travaux de valorisation, à préparer l'opération
et à en sécuriser la structure porteuse (cela revient à une
sortie du bilan de ZAC par l'amont). Dans le cas du maintien
de ces investissements à l'intérieur des comptes de l'opération,
le statut fiscal des participations financières correspondantes
devrait être modifié pour permettre à la collectivité de récupérer
la TVA qui les grève par le biais du FCTVA. Ne pourrait-on pas
sur ces questions, proposer la création d'un groupe de travail
interministériel pour adapter la comptabilité communale M14
aux besoins des villes pour assurer leur développement urbain
?
Par ailleurs, d'autres niveaux géographiques d'institutions
ne pourraient-ils pas intervenir dès lors que le projet relève
d'une utilité publique avérée, la combinaison des intervenants
restant adaptée à chaque terrain et/ou nature d'opération ?
Sur telle grande région urbaine, un établissement public (à
l'image des EP fonciers dont certaines activités sont proches
de l'aménagement) pourrait bénéficier d'une taxe parafiscale
pour faciliter l'aménagement au titre de la solidarité territoriale
; des départements et/ou des régions pourraient alimenter des
fonds spéciaux pour financer des dépenses en amont (études,
foncier), certaines avances pouvant être remboursables ; l'Etat
lui-même pourrait jouer un rôle similaire à partir d'un fonds
national alimenté par une taxe assise sur des bases liées à
l'aménagement (l'immobilier ? les services urbains ?...) ; enfin,
des financements européens pourraient-ils être mobilisables
après la renégociation en cours des fonds structurels ?
Une autre source de financement pourrait-elle être recherchée
du côté des gestionnaires de services urbains non par
le biais d'une taxe ad hoc, mais par la négociation de conventions
locales avec l'aménageur (à l'exemple de ce que pratiquent déjà
EDF et GDF sur certains sites) ? Intéressées au développement
urbain d'un site, ces entreprises participeraient ainsi à son
équipement.
Au delà des contribuables de tous niveaux et des constructeurs
(participations), ne pourrait-on pas envisager de mettre
à contribution les propriétaires riverains bénéficiaires des
plus-values apportées par l'opération ? Cette orientation,
quasi absente du droit français, peut être illustrée par le
projet avorté en 1985 de créer une " redevance d'équipement
", ainsi que par certains dispositifs en place chez nos voisins,
à commencer par l'Allemagne (cf. note Vincent Renard /CNRS-ADEF).
2. Quelles nouvelles formes de partenariat
entrevoir ?
Les solutions envisagées ne peuvent toutefois se réduire à l'appel
aux contributions des collectivités publiques de toutes natures,
notamment lorsqu'il s'agit d'alléger pour l'opérateur la charge
du foncier. Or, la plupart des opérations actuelles se situant
en milieu déjà urbanisé, la dépense d'acquisition des terrains
devient essentielle pour leur équilibre. Différentes techniques
s'offrent à l'aménageur dont certaines visent à diminuer ses
frais de portage tout en rapprochant la valeur du foncier des
résultats de son retraitement. Elles reposent toutes sur la
recherche d'un partenariat avec les propriétaires.
Certaines opérations peuvent être menées sans maîtrise foncière
totale de la collectivité grâce à l'association des propriétaires
au projet d'aménagement dès lors qu'en contrepartie elles
sont encadrées par un accord sur les règles d'usage des sols
et que les participations aux équipements publics sont négociées.
Quels sont les outils qui le permettent (de type AFU) et faut-il
les modifier ?
Dans le cas où on est en présence de grands propriétaires institutionnels
(administrations, entreprises publiques et privées), comment
organiser un partenariat pour éviter un portage long et réduire
d'autant les frais financiers de l'aménageur ? Ce partenariat
est-il favorisé par une entrée de ces propriétaires dans
le capital de la société d'aménagement ? Ne doit-on pas
rechercher une flexibilité des valeurs foncières prenant en
compte les résultats finaux des opérations, ce qui conduit à
une régulation des prix du foncier par l'usage futur des terrains
et à un partage mieux équilibré des plus ou des moins values
? Un intéressement de l'aménageur au montant des loyers futurs
appliqués en offre une illustration expérimentée sur la
ZAC Paris Rive Gauche par la SEMAPA.
3. Comment sécuriser l'opération d'aménagement
dans ses objectifs et sa durée ?
Il apparaît d'abord nécessaire d'assurer un rapport d'échelle
convenable entre la taille financière de l'opération et celle
de la collectivité qui la garantit.
L'évaluation du risque encouru doit être compatible avec la
capacité budgétaire de la collectivité à laquelle l'aménageur
est adossé. L'élargissement de la surface tant physique que
financière de cette collectivité offre la possibilité d'une
péréquation des résultats des opérations, d'une mutualisation
des risques au niveau de la maîtrise d'ouvrage, voire de la
maîtrise d'œuvre (aménageur multi-sites). Cette " massification
" (cf. travaux ORF/IAURIF) offre en outre des avantages pour
négocier des financements externes.
Certaines opérations semblent d'emblée trop lourdes, trop risquées,
pour la collectivité d'assiette du projet. Les structures
d'adossement des opérations ne doivent-elles pas alors se situer
au niveau de l'agglomération, voire de l'aire urbaine (hors
de l'Ile-de-France qui appelle des solutions particulières)
? Cette échelle permettrait une meilleure adéquation du budget
public maître d'ouvrage et des enjeux de l'opération. Dans le
cadre des projets de loi en cours d'adoption, les aménageurs
ne devraient-ils recommander de systématiser des structures
intercommunales à compétence obligatoire d'aménagement pour
les agglomérations urbaines ?
En complément, le développement d'une fonction d'assistance
à maîtrise d'ouvrage structurée de manière autonome et rémunérée
en prestations de services, pourrait renforcer les performances
au niveau des grandes aires urbaines.
Il est désormais admis que l'étalement dans le temps des opérations,
la raréfaction des moyens financiers, la mobilité du marché
et la complexité du jeu des acteurs condamnent toute programmation
rigide des projets et mettent en échec les prévisions physico-financières
initiales. L'important est donc d'évaluer en amont les risques
encourus quand bien même le " bilan de ZAC " est par principe
équilibré au départ. Une fois ces risques repérés, il faudrait
en prévoir la mesure et en organiser la responsabilité institutionnelle.
Lorsque la commune est maître d'ouvrage, la collectivité
devrait prévoir l'éventuelle survenue du risque en ajoutant
à sa propre faculté contributive ce que les fonds propres de
l'aménageur (auxquels elle a participé) peuvent apporter. Une
gestion permanente de ce risque qui prendrait la forme d'un
tableau des montants des risques identifiés et qui serait annexé
au budget pourrait être recommandée.
Le risque étant mesuré, ne faudrait-il pas assurer la collectivité
porteuse par la création d'un fonds mutuel de garantie constitué
au niveau de solidarité pertinent de l'agglomération ou
de la région urbaine ? Les recettes de tels fonds devraient-elles
ne provenir que des cotisations des aménageurs ou être abondées
par d'autres instances ? Un autre type de gestion de ce risque
ne peut-il pas être recherché du côté des techniques de "
réhaussement " qui confient à un assureur, contre rémunération,
le soin de se substituer à la collectivité en cas de défaillance.
Au niveau des aménageurs eux-mêmes, quelques mesures méritent
examen : l'accroissement de la surface financière des sociétés
d'aménagement, la diversification de leurs activités pour en
réduire les aléas.
Une sécurité accrue pourrait ainsi naître de l'augmentation
du capital minimal obligatoire des sociétés d'aménagement,
augmentation qui pourrait s'accompagner d'un accroissement de
la part réservée aux partenaires privés dans les SEM.
Il est également possible d'envisager la diversification
des activités de l'aménageur pour mutualiser les ressources
de l'aménagement avec d'autres produits (provenant de la
gestion immobilière de logements, de locaux d'activités, de
commerces, ...).
4. Vers quels outils de gestion prévisionnelle
s'orienter ?
Si cette question se pose aux aménageurs, c'est que la pertinence
de l'outil du " bilan de ZAC ", traduction coutumière des "
modalités prévisionnelles de financement " est fortement remise
en cause.
Contentons-nous ici de rappeler les enjeux de cette question
transversale : que signifie un bilan de ZAC ? Chacun sait que
ce bilan n'en est pas un, ce n'est qu'un " état prévisionnel
des recettes et des dépenses " qui donne, même correctement
actualisé, une vision très sommaire et parfois fausse de la
situation. D'ailleurs, la longueur des opérations et la faible
fiabilité corrélative des prévisions témoignent clairement de
son inadéquation.En outre, les montages complexes qui se développent
depuis une décennie sont mal intégrés dans ces pseudo bilans.
La débudgétisation croissante de certains postes en obère encore
plus le sens, qu'elle résulte de la dissociation croissante
du foncier (porté par les collectivités) et de l'aménagement,
ou de l'amenuisement des participations (loi Sapin et contentieux).
Enfin, et ce dès l'origine, ces " bilans " limités aux horizons
géographique et temporel de la ZAC, font fi des externalités.
A quoi rime de dire qu'une opération est déficitaire si elle
doit apporter, sur une longue durée, de la richesse fiscale
à la collectivité aussi bien à partir des programmes inclus
dans son périmètre que des développements induits sur son environnement
?
Malgré tout, encore aujourd'hui, ne constate-t-on pas une sorte
de " dictature " du bilan de ZAC qui conditionne le parti d'aménagement
et peut masquer des échecs urbanistiques et sociaux par des
succès financiers ? Il y a sur ce point à conduire une réflexion
de fond concernant les outils financiers de prévision et de
gestion des opérations, appréhendant l'aménagement global d'un
site et pas seulement la part qui en est portée par un aménageur.
Ne conviendrait-il pas, à côté des comptes de l'opération, d'inventer
un " bilan global ", économique et financier de sa réalisation
? Celui-ci, élaboré ex-ante de manière prévisionnelle, aurait
vocation à actualisation pour devenir in fine un véritable
bilan de l'action d'investissement public que constitue toute
opération d'aménagement. Ceci supposerait qu'au cadre étroit
des recettes et dépenses de l'opérateur, on ajoute un regard
large enveloppant les plus et moins values induites sur les
espaces environnants, les emplois directs et indirects découlant
de l'opération, les recettes fiscales et les dépenses de fonctionnement
nouvelles qu'elle génère pour la (les) collectivité(s), etc,
bref, qu'on intègre une mesure des externalités pour évaluer
le véritable retour sur investissement.
A défaut d'aller aussi loin dans une réforme dont la méthodologie
n'est pas établie, l'amélioration au sens large des outils de
gestion au sein des structures d'aménagement pourrait être encouragée
(comme cela est amorcé avec le récent Système d'Information
Financière dans les EPAVN). En particulier, il serait nécessaire
de développer des méthodes de pilotage glissant des opérations.
Parallèlement, une réforme des CRACL visant à y accroître
la nécessaire présence des éléments de gestion prévisionnelle
(et d'affichage des risques) et à les valider par des expertises
contradictoires, obligerait les collectivités à débattre et
réagir en temps réel (idée débattue dans le cadre du groupe
de travail interministériel sur les ZAC en difficulté).
5. Quelles techniques juridico-financières
performantes promouvoir ?
Les techniques repérées par le groupe de travail qui a préparé
cet atelier, procèdent soit d'un usage plus actif d'une panoplie
d'outils existants, soit de la transposition dans notre domaine
de l'aménagement urbain de processus ayant fait leurs preuves
dans d'autres secteurs économiques.
A conjoncture économique immobilière donnée, des mesures fiscales
ou juridiques, voire un emploi accru des outils existants, pourraient
fluidifier le marché et améliorer la valeur relative des charges
foncières.
Le recours accru au bail emphytéotique ou au bail à construction
permettrait d'alléger pour le preneur le coût du foncier (en
limitant son investissement à la construction) et donc d'accélérer
la sortie des opérations (cf. études ADEF). Cette solution suppose
que soit arrêtée au départ la dévolution ultérieure des terrains.
Les sociétés foncières peuvent-elles constituer des partenaires
pour les aménageurs dans cette optique ?
Le développement de l'usage du crédit-bail notamment pour
financer des portages fonciers à long terme, voire à porter
de l'immobilier d'entreprise dans des ZAC en difficulté (cf.
produits financiers CLF) ne devrait-il pas être encouragé ?
Ne pourrait-on pas autoriser la création de sociétés civiles
d'investissement en aménagement (à l'exemple de l'immobilier
et de leurs avantages fiscaux), ce qui n'aurait de sens que
pour les opérations rentables ou pour celles, au départ " hors
marché ", qui le deviendraient suite à la sortie de leurs comptes
des investissements lourds (cf. point 1 supra). Dans le même
registre, pourrait-on favoriser la consolidation des emprunts
des SEM sous forme d'émission d'obligations ainsi que leur
offrir la possibilité d'émettre des titres participatifs ou
des certificats d'investissement afin de conforter le haut de
leur bilan pour favoriser ces emprunts ?
Il est dans la nature même de l'acte d'aménager et dans sa durée,
d'avoir recours à des emprunts. Comment faire en sorte que ceux-ci
soient possibles sur le marché financier et s'opèrent à des
taux favorables ? Le groupe de travail sur l'ingénierie foncière
de l'ORF, animé par l'IAURIF, ouvre quelques portes :
Le développement de la technique de l'évaluation, version
élargie de la " notation financière ", devrait permettre
à l'aménageur de se situer sur le marché (et favoriserait par
ailleurs la transparence des opérations). Le procédé du " réhaussement
" déjà évoqué en matière de garantie, viendrait alors faciliter
les conditions d'émission des emprunts en rassurant les souscripteurs.
L'adaptation de la " titrisation " au monde de l'aménagement
pourrait favoriser l'entrée de nouveaux investisseurs dans ce
secteur d'activité. Cette démarche offrirait un substitut à
la faiblesse des fonds propres des aménageurs. A court terme,
il semble que la " titrisation " comme les techniques de " défaisance
" pourraient constituer des outils de solution très utiles pour
les ZAC en difficulté.
Sur un autre plan, les collectivités locales qui accèdent à
des pools de trésorerie intéressants, pourraient être autorisées
à verser des avances de trésorerie aux concessionnaires
leur évitant d'emprunter à taux forts. La " massification
" déjà évoquée devrait encore favoriser ces conditions de prêts.
D'une manière plus globale, ne faudrait-il pas mettre en
place des prêts spécifiques à long terme et à taux faibles
? Quant aux aménageurs, en charge d'opérations concédées, ne
devraient ils pas, à l'exemple de l'AFTRP, négocier des accords
de fluctuation de leur trésorerie avec la collectivité maîtresse
d'ouvrage (idée d'un " tunnel " aux marges duquel s'opèrent
des mouvements de fonds entre les contractants) ?
En résumé, beaucoup de questions,
mais aussi beaucoup de pistes de solutions que le débat permettra
d'approfondir, sans omettre celles que les participants de l'atelier
ne manqueront pas d'ajouter... Avec l'espoir d'aboutir à ce
que les aménageurs proposent des outils et des méthodes de financement
propices à la relance de l'aménagement.
 Jacques
Pernelle
Économiste, ministère de l'Équipement
©
copyright 1999 - Club Ville Aménagement
Annexe
Financement des équipements d'infrastructure.
Quelques éléments de comparaison
Les méthodes de financement de l'aménagement et spécifiquement
celles du financement des équipements d'infrastructure, peuvent
exercer une influence stratégique sur les grands enjeux d'aménagement
en posant à la fois des questions d'efficacité, d'équité, de
régulation des marchés et aussi de sécurité juridique.
L'examen des méthodes employées dans quelques pays voisins,
s'il n'offre évidemment pas un système global que l'on puisse
transposer en l'état, ouvre quelques pistes de réflexion.
Un premier constat est que, parmi les trois types de payeurs
finaux que l'on peut envisager - constructeur, contribuable
national ou local, bénéficiaire de plus-values induites par
l'équipement, la France s'est toujours abstenue - sauf cas marginaux
- de recourir à ce dernier, à la différence par exemple de l'Allemagne,
de la Belgique ou de la Suisse.
Les modalités de détermination des participations jouent aussi
un rôle clé dans le processus. Prédéterminées à l'avance ou
négociables, fondées sur des éléments objectifs ou laissées
à la discrétion des négociateurs, on trouve des versions notablement
différentes en Angleterre, en Allemagne ou aux USA.
Ce mode de détermination joue un rôle important dans le développement
et la solution des contentieux liés aux participations, loi
Sapin en France, Land Planning Act de 1991 en Angleterre, pratique
des Bebaungsplan en Allemagne.
Enfin l'imputation - au moins partielle - du montant des participations
sur le coût initial du foncier est une considération importante.
Elle dépend de façon cruciale de la chronologie entre le zonage,
la délivrance de l'autorisation et la détermination des participations.
Ce dernier problème n'est pas posé dans les pays du Nord de
l'Europe, par exemple les Pays-Bas, ou le coût initial du foncier,
acquis par les collectivités locales, n'inclut pas les plus-values
d'urbanisation.
Vincent
Renard
Avril 1999
©
copyright 1999 - Club Ville Aménagement
|
|
Edito
