Avenir des structures d'aménagement

Le paysage de l'aménagement est aujourd'hui en pleine restructuration. Certes, une partie de l'aménagement urbain porte encore sur des opérations simples d'aménagement foncier (lotissements, zones artisanales...) dont les modalités de réalisation n'ont pas beaucoup évolué. Par contre, les interventions d'aménagement qui ont un impact significatif sur la structure et le fonctionnement des villes - qu'il s'agisse d'opérations très lourdes ou d'interventions "en dentelle" - sont devenues très complexes. C'est à cette deuxième catégorie que seront consacrés les débats de l'Atelier. On y observe actuellement une multiplicité de situations et de modes opératoires.

On crée encore des Sociétés d'Économie Mixte pour réaliser des opérations thématiques (Z.A.C. de la Haute Borne ou Eurasanté à Lille, par exemple), mais dans le même temps, des villes décident de conduire toutes leurs opérations en direct, sans aménageur : c'est la politique de Saint Nazaire. Le Syndicat Mixte du Val de Seine n'envisage pas de faire appel à une société d'aménagement pour l'aménagement des terrains Renault, mais cherche à s'attacher les services d'une assistance technique extérieure pour la conduite du projet d'ensemble. A Strasbourg, la SERS prend le rôle d'opérateur polyvalent pour le compte de la Collectivité locale et se positionne comme une "entreprise de développement local" ; à Paris, la SEMAEST s'affirme avec une responsabilité plus globale que l'aménagement foncier : responsable de l'amélioration de la vie dans les quartiers, développeur, intervenant en secteur diffus. A Lyon, la Communauté Urbaine a créé une délégation très structurée pour organiser le pilotage des projets territoriaux qui met en place des responsables de projet ayant autorité fonctionnelle pour coordonner les interventions des services internes spécialisés et pour piloter les interventions des opérateurs extérieurs. A Marseille, on voit en même temps Euroméditerranée, avec son statut d'Etablissement Public, prendre la maîtrise d'ouvrage d'une opération lourde et structurant, et la S.E.M. Marseille Aménagement intervenir sur le tissu ancien en négociant des contrats avec les propriétaires. Les G.P.U., créés pour résoudre des difficultés économiques et sociales, sont soutenus par des structures partenariales complexes qui s'opérationnalisent de façons diverses : un GIP à Argenteuil, une Société d'Economie Mixte à Clichy Montfermeil, un Etablissement Public à Mantes. A Rennes, la S2R anime une concertation préalable pendant 8 ans avant de devenir concessionnaire d'une opération ; ailleurs, pour intervenir sur du tissu existant, elle choisit la formule de la "Z.A.C. sans PAZ", parce que c'est plus commode que d'assembler de nombreuses autres procédures. Etc...

Plusieurs facteurs sont à l'origine des transformations en cours :

un engagement de plus en plus important et direct de la collectivité publique dans la conduite des projets d'aménagement, motivé en particulier par le fait que le coût de l'aménagement et le risque financier leur reviennent désormais en grande partie,

la complexité croissante des projets du fait de l'intégration dans les interventions d'aménagement d'objectifs économiques et sociaux. L'activité des G.P.U. est démonstrative des nouvelles problématiques résultant de l'intégration de ces différents points de vue,

la complication du système d'acteurs - partenariat dans les maîtrises d'ouvrage, réactions du milieu local ou des associations, diversité des opérateurs - qui fait apparaître des fonctions et des modes d'intervention nouveaux.

1. UNE FONCTION ESSENTIELLE APPARAÎT : LE PILOTAGE DES PROJETS

A travers la diversité des situations, on constate une remise en cause du schéma linéaire classique amont -> aval, qui procédait des objectifs à l'opérationnel par une succession de phases bien identifiées et autonomes. Actuellement, ce qui se passe sur le terrain au cours de la réalisation a des conséquences sur la configuration générale de l'opération et peut même influer sur la stratégie urbaine de la Collectivité Locale. A Euralille par exemple, si les tours n'ont pas été réalisées comme prévu, c'est en raison du décalage temporel qui s'est produit entre l'avancement du chantier SNCF et la commercialisation des surfaces de bureau... le programme, l'architecture et la configuration d'ensemble de l'opération dans la ville en ont été modifiés.

De nouvelles fonctions techniques apparaissent, par exemple des formes de concertation préalables plus intenses et plus longues que la concertation institutionnelle "obligée" (à Rennes, la S2R a été amenée à conduire une concertation pendant 8 ans avant l'engagement d'un projet, pourtant de petite importance) ou la fonction de "facilitateur", "médiateur de terrain" qui sert de lien, de relais entre les habitants, les acteurs de terrain et les différents opérateurs, et entre les opérateurs eux-mêmes (exemples de Rennes ou Lorient).

Mais la transformation la plus importante est l'émergence d'une nouvelle structuration des rapports entre "l'amont" et "l'aval" qui s'organise sur 4 niveaux :

a) Le niveau 1 : la politique urbaine

C'est le niveau le plus amont, celui où se gèrent la vision d'avenir de la ville et la cohérence territoriale à l'échelle de l'agglomération. C'est une responsabilité éminemment politique, à laquelle contribuent plus ou moins, suivant les agglomérations, les "forces vives" économiques et sociales. Ce niveau établit la stratégie urbaine et, en s'appuyant sur une activité de veille et de diagnostic, assume la responsabilité du "lancement" de projets urbains en fixant leur localisation, leurs enjeux et leurs objectifs, et leurs rapports au reste du territoire.

Dans les agglomérations qui en disposent, ce niveau est accompagné techniquement par les Agences d'Urbanisme, d'Aménagement et/ou de Développement (Lille, Marseille, Brest...) qui mènent une observation permanente de la situation de l'agglomération et jouent une fonction de conseil auprès des autorités politiques. Ailleurs, la question est posée de savoir si des "aménageurs" peuvent jouer ce rôle de conseil et de diagnostic, bien que leurs structures aient des intérêts propres aux solutions retenues.

b) Le niveau 2 : le portage politique des projets

Ce niveau est celui de la prise en charge politique et financière de projets urbains identifiés, localisés, auxquels des objectifs particuliers ont été attribués par le niveau 1. La conduite de ces projets doit s'appuyer sur une instance politique qui, schématiquement, peut se construire de deux façons : soit uniquement au sein de la Collectivité Locale, soit par la mise en place d'un partenariat de portage où peuvent se retrouver, à côté de celle-ci, l'Etat, d'autres collectivités territoriales (Département, Région), le propriétaire foncier (E.D.F., S.N.C.F, Groupe industriel...) ou d'autres partenaires de droit privé (C.D.C., financiers..).

C'est à ce niveau 2 que se situe ce qu'on appelle souvent la "maîtrise d'ouvrage des projets urbains" ou la "maîtrise d'ouvrage urbaine" des projets, car c'est à ce niveau que se structure, en particulier, les règles de partage éventuel des coûts et des risques financiers. Ce niveau est aussi celui des décisions "politiques" et des arbitrages sur l'orientation et le contenu du projet, du maintien - dans la durée - du cap sur les enjeux sociaux et économiques poursuivis, de l'évaluation et de l'actualisation du projet.

c) Le niveau 3 : le pilotage technique

Ce niveau émerge avec un rôle particulièrement stratégique dans l'organisation de l'aménagement. En effet, les opérations se gèrent de plus en plus comme des processus, comme des "projets" qui doivent être adaptés en permanence et qui exigent la mise en synergie de nombreux acteurs. C'est là que se situe la "conduite de projet", articulation entre le niveau politique et les opérateurs de la réalisation. Le pilotage consiste à traduire la stratégie en prescriptions opérationnelles, à définir la configuration du projet et à le faire exécuter par les différents opérateurs dans le respect des objectifs.

C'est un rôle de chef d'orchestre - pas seulement de coordination - qui doit disposer de ses outils propres : suivi, tableaux de bord, comptes et budgets globalisés du projet dans les expériences les plus avancées (Lyon), etc. Dans les projets complexes, le pilotage peut nécessiter la constitution d'une véritable équipe de manière à intégrer les logiques de travail des divers secteurs impliqués par le projet (social, économique, urbanistique, etc...).

d) Le niveau 4 : la réalisation

Le niveau 4 est celui de la réalisation ; il mobilise directement tous les opérateurs qui contribuent à l'atteinte des objectifs. Chacun, dans le champ de son métier, œuvre dans le dispositif dont la cohérence globale est régulé par le niveau du pilotage. Au stade de la réalisation, les acteurs doivent en outre s'articuler entre eux : ceux qui interviennent pour réaliser des investissements matériels entre eux et avec ceux qui interviennent dans l'immatériel.

2. UNE INTERACTION PERMANENTE ENTRE LES DIFFÉRENTS NIVEAUX EST NÉCESSAIRE À LA DYNAMIQUE DE PROJET

Au-delà de l'émergence de la fonction de pilotage et, souvent, d'une plus grande complexité du portage politique des projets, on observe que les différents niveaux réagissent les uns sur les autres en permanence, par des aller et retour permanents entre ce qui se passe sur le terrain et dans le court terme d'une part, et les tâches de conception et d'orientation à long terme d'autre part. L'aménagement est un processus interactif dans la durée : le projet se réajuste en permanence et l'opérateur doit être associé à sa conception.

D'un point de vue plus stratégique, cette zone intermédiaire - portage et pilotage - est le lieu où s'articulent deux composantes de l'aménagement qui ne doivent pas être confondues et qui doivent chacune disposer d'une compétence et d'un savoir-faire spécifique : d'un côté, la capacité politique de prise en compte du long terme, de diagnostic et de conduite de projet, de l'autre, la capacité technique qui doit s'appuyer sur un niveau élevé de professionnalisation.

De même, les actions d'aménagement stricto sensu, touchant à la configuration physique de la ville se trouve désormais en interaction étroite et simultanée avec les interventions économiques et la gestion sociale. Les systèmes d'acteurs qui en résultent deviennent donc complexes, mêlant aménageurs, services internes des collectivités et, plus généralement, l'ensemble des intervenants dans la ville (police, enseignants, intervenants de la santé, etc...).

En résumé, on peut dire qu'il existe une tendance lourde qui fait évoluer l'aménagement et la réalisation des projets urbains vers une forme "d'action collective" et que la performance dépend de plus en plus de la capacité de l'organisation à faire fonctionner "l'intelligence collective". Il s'ensuit des besoins importants en interfaces (la concertation en est une des formes, le pilotage, une autre) qui mobilisent du temps de travail et donc des coûts dont le financement n'est pas reconnu actuellement par les budgets et les rémunérations standard associées aux procédures traditionnelles.

Dans ce contexte, le problème central est celui de l'organisation de ces fonctions de portage et de pilotage, dont l'organisation apparaît actuellement floue, diverse... c'est là que s'interpénètrent les rôles d'aménageur et de maître d'ouvrage du projet urbain ; c'est là que l'aménagement est actuellement en expérimentation.

3. IL N'Y A PAS DE RÉPONSE ORGANISATIONNELLE UNIQUE : LES SOLUTIONS DOIVENT S'ADAPTER À CHAQUE CONTEXTE TERRITORIAL

On observe que les solutions pratiquées sur le terrain sont très diverses et qu'elles sont liées d'abord aux circonstances locales et à l'histoire des institutions territoriales.

Dans certains cas, il y a contraction des différents niveaux sur une seule entité : c'était le cas d'Euralille, et c'est de cette manière que s'est mis en place Euroméditerranée (E.P.A.). Sans doute y a-t-il des tailles d'opération ou des niveaux de risques particulièrement élevés qui justifient un resserrement des divers niveaux du dispositif pour garantir une maîtrise rigoureuse de l'articulation entre le projet et sa réalisation. L'E.P.A. de Mantes a, lui, été créé à la demande expresse des Collectivités Locales, qui disposaient pourtant auparavant de leur outil (S.E.M.).

Le cas des E.P.A. est particulier puisqu'ils intègrent les niveaux 2 et 3 (et partiellement le niveau 4) : à la fois à opérateurs et pilotes, concepteurs et réalisateurs, stratèges et acteurs du court terme... Il en résulte le risque d'une certaine confusion des fonctions et d'un défaut de régulation entre les enjeux opérationnels et stratégiques, confusion qui pourrait s'avérer préjudiciable à la préservation des finalités sociales et économiques. Cependant, cette position spécifique des Etablissements Publics constitue indéniablement une solution adaptée lorsqu'une intervention doit être réalisée là où l'enjeu du projet se situe au-delà des capacités locales de prise en charge politique (cas de Mantes ou de Marseille). Dans de tels cas, l'organisation d'un partenariat équilibré entre l'Etat et la Collectivité Locale peut être de nature à mieux identifier la fonction de pilotage.

L'articulation du niveau politique et de la fonction d'opérateur tend à privilégier le montage des dispositifs d'aménagement sur une base locale. C'est bien cette tendance qu'on observe dans beaucoup d'agglomérations : les structures qui interviennent sur l'aménagement y sont spécifiquement dédiées au territoire local, et elles sont des émanations directes des Collectivités locales. Dans de nombreux cas, celles-ci se sont équipées de structures (SORELI à Lille, SERS à Strasbourg...) qui, sous le motif initial de l'aménagement, jouent en fait le rôle d'opérateurs polyvalents : gestion de parkings et d'équipements, maîtrise d'ouvrage déléguée de bâtiments publics, promotion économique...

Dans les territoires où les collectivités locales sont faibles ou qui se trouvent en dehors des structures intercommunales d'agglomération, on observe la plupart du temps une carence par rapport à l'émergence des projets et un manque de maîtrise d'ouvrage et d'opérateurs. Des solutions doivent y être élaborées, adaptées à la constitution de portages politiques et à l'intervention d'opérateurs professionnels. En particulier, ceci implique que des configurations d'opérateurs non attachés à un territoire particulier soient préservées.

De toutes façons, la nécessité de maintenir - pour des raisons évoquées plus loin - une masse critique suffisante chez les opérateurs milite sans doute pour que les aménageurs-opérateurs aient une assise territoriale élargie (à l'échelle intercommunale, à celle d'une agglomération étendue, voire du département) et interviennent donc pour une diversité de maîtres d'ouvrages politiques.

En conclusion, la diversité des configurations que l'on peut observer sur le terrain répond à la diversité des situations et des histoires locales. Aucun "modèle" d'organisation n'a de raison d'être privilégié comme préférable dans l'absolu ; par contre, il semble essentiel que les organisations qui sont mises en place explicitent les contenus et les positions relatives des 4 niveaux de la chaîne "amont-aval".

4. LES AMÉNAGEURS DIVERSIFIENT LEURS STRATÉGIES

Les structures d'aménagement ont à s'adapter à un contexte qui n'est pas seulement caractérisé par les grandes évolutions de fond évoquées précédemment ; il est aussi perturbé par deux autres facteurs:
la généralisation du contexte concurrentiel qui pèse de plusieurs façons : par les inégalités qui apparaissent entre les conditions de rentabilité des différentes catégories d'opérateurs, par l'ouverture des marchés à l'échelle européenne, par les règles d'encadrement de la concurrence qui placent dans l'illégalité des modalités de contractualisation qui seraient nécessaires au bon fonctionnement "amont-aval",
l'obsolescence des systèmes de rémunération des aménageurs : d'une part, ceux-ci ne permettent pas la rémunération des nouvelles fonctions ; d'autre part, la baisse générale des flux de recettes foncières des organismes d'aménagement peut mettre en cause leur capacité à maintenir leur qualification professionnelle.

Sur ce deuxième point, il est certainement nécessaire d'adapter les règles de rémunération en associant (dans quelles proportions ?) une partie forfaitaire couvrant des coûts structurels et une partie proportionnelle permettant de solidariser l'opérateur avec les risques de l'opération. En réaction à ce cadre général, des stratégies d'adaptation très différentes apparaissent :
beaucoup cherchent un élargissement de leur assise territoriale pour sécuriser - dans un contexte plus difficile de rémunération - la viabilité économique de leur structure ou pour conserver la capacité de maintenance d'une masse critique de compétences techniques,
soit pour des raisons de viabilité économique, soit en réponse à des besoins locaux mal satisfaits, beaucoup s'engagent dans la diversification de leur activité en élargissant leurs prestations à d'autres domaines et métiers, en particulier vers la gestion ou la fourniture de services urbains (gestion de parkings, d'équipements, etc),
à l'inverse, on observe que d'autres se spécialisent et se centrent sur un volet particulier du métier ou sur une problématique d'intervention réclamant des savoir faire spécifiques,
d'autres encore cherchent un nouvel équilibre dans le resserrement de leur structure sur les spécificités du métier d'aménageur - en faisant un appel plus systématique à des sous-traitances extérieures - ce qui accroît la réactivité et la flexibilité des structures permanentes,
enfin une autre configuration est l'évolution vers la prise en charge d'interventions complexes sur le tissu urbain, associant la mise en œuvre de différents moyens et de différentes procédures, dans un rôle d'opérateur "pilote" activant des procédures relevant de diverses entités ou autorités.

Dans toutes ces évolutions, il n'est pas aujourd'hui certain que les structures d'aménagement puissent toutes maintenir en leur sein, de façon durable, un niveau et une diversité de compétences adaptés aux exigences de professionnalisation de plus en plus complexes. Il y a donc certainement, à l'échelle de la profession, à rechercher les moyens de compenser ce risque, par exemple dans le cadre d'une organisation en réseaux ou par la constitution de "centres de ressources" mobilisables par les structures opérationnelles locales.

Globalement, les repositionnements des aménageurs se traduisent par des modifications de trois grandes caractéristiques de leur structure : opérateurs d'intérêt local ou opérateurs ayant une assise territoriale étendue ; opérateurs mono-thématiques ou opérateurs diversifiés ; intervenants spécialisés au niveau opérationnel ou couvrant une gamme étendue entre l'amont et l'aval. La question clé est d'apprécier si, à travers les diversités des formes d'adaptation, les structures d'aménagement auront la capacité à se saisir des nouveaux enjeux.

5. PLUSIEURS RECOMMANDATIONS PEUVENT ETRE FAITES

Offrir des solutions pour les territoires en attente de projets : d'une part, constitution de structures politiques d'un périmètre suffisant et disposant de la compétence leur permettant d'assurer le portage des politiques d'aménagement (structures intercommunales ou d'agglomération élargie) ; d'autre part, maintien d'opérateurs mobiles sur le territoire.

Quelles que soient les formes d'organisation territoriale, expliciter dans les montages le fonctionnement des trois niveaux : portage politique, pilotage technique et réalisation opérationnelle.

Renforcer la possibilité des interactions entre les niveaux amont et aval, notamment en autorisant la contractualisation avec des opérateurs pendant les phases de conception amont.

Adapter les missions et les rémunérations de l'aménagement aux fonctions nouvelles et aux nouveaux équilibres entre les responsabilités des collectivités territoriales et celles des aménageurs.

Mettre à l'étude des dispositions permettant d'homogénéiser les conditions de la concurrence entre les opérateurs dont les statuts induisent des logiques différentes de comptabilisation et d'évaluation des prix de revient.

Jean Frébault
Président du Club Ville Aménagement
Yves Janvier
consultant

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